成品油消费税改革应分两步走

　　我国成品油消费税改革方案要采取“先完善现行税制，再构建多环节征收”的两步走策略。

　　2016年成品油零售价调整陷入“六连停”，4月27日是今年的首次上涨。然而，国内成品油定价机制设置40美元/桶的“地板价”以来，关于消费税上调的传闻就一直没有停止过。市场消息称，调税或将成为打破零售价停调僵局的突破口。低油价时期上调税费，能够起优化能源消费结构的作用。另外，从宏观财税的角度看，现阶段也是成品油消费税的*佳调整窗口期。但笔者认为，当前成品油税制仍需完善，盲目上调并不可取。由此，本文围绕我国当前成品油消费税改革*具代表性的四种方案，分析这四种税改方案各自的优劣及对油品销售企业的影响。

　　现行成品油消费税有其局限性

　　我国早在2009年1月1日起实行了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，主要内容有确定了七个税目进行征税;取消公路养路费等六项收费规定;提高现行成品油消费税单位税额，以加征的成品油消费税替代上述六项费用。此后，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。2014年6月30日中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，指出了未来税制改革的重点是“六税一清”，消费税改革是其中之一。

　　在市场方面，受国际原油供过于求的综合影响，2014年底开始国内油价遭遇空前的“十三连跌”，同时我国雾霾等环境问题引起了人们的高度关注。政府借助此次窗口期，于2014年11月28日、2014年12月22日和2015年1月13日三次上调了成品油消费税的税额水平，对于理顺成品油价格机制、规范税费收入、促进节能减排、治理大气污染等方面起到了重要作用。

　　然而，现行成品油消费税还有其局限性。我国成品油消费税制度存在与现行经济体制和形势不相适应的情况。比如，现行成品油消费税征税环节为生产、委托加工和进口三个环节，这主要是出于方便税收征管和当时征管水平较低的考虑。然而，税收征管链条过于简易，单一的征税环节会导致不同渠道生产的成品油进入市场时销售价格不同，从而造成竞争起点不同。部分炼油企业在利益驱动下通过“变票”、“洗油”等手段逃避税收，从而使市场上部分成品油的价格不含消费税，导致成品油市场的混乱，税基侵蚀，不利于税收征管。还有新增成品油消费税替代养路费的理论缺陷，非道路用油返还不到位，中央政府与地方政府利益分配不当等问题较为突出。由此，推进成品油消费税改革才是目前我国完善消费税制的重点内容。

　　四种改革方案各有优劣

　　新时期财税体制改革背景下，关于我国成品油消费税改革的方案，众说纷纭。总结起来主要有四种方案，现逐一分析优、劣及其影响。

　　方案一：在炼厂和批发环节征收(出圈征收)

　　此方案将不再沿用现行成品油消费税单一环节征税政策，改为在炼厂和批发环节征收，实现征收环节的后延。在征收范围方面，对可替代的液态石油产品一并征税，打造全面覆盖的税收征管网络，切实促进不同液态石油产品之间的横向税收公平，使税收征管实现全面堵漏、不留死角。在税率设计方面仍实行从量定额计税，以有效避免油价波动所导致的“助涨助跌”和税收政策的顺周期调节问题。同时，将成品油消费税由中央税改为中央与地方共享税，有利于提高地方征管的积极性。此外，规定在炼厂和具有批发资质的企业(圈内)间销售不征消费税，圈内企业对外销售则一律征税。

　　优点：提高地方征管的积极性;在一定程度上促进了消费税在各地的公平分配;税收收入稳定。

　　缺点：纳税人数量大幅扩大，征管难度加大;大规模批发资质认定不适应国家当前着力强调的简政放权改革要求;逃避税行为加剧，税收流失隐患增加。

　　影响：批发环节征税后，一方面使用化工原料添加剂调和生产油品(调和油)的企业，销售成本增加，销量必然下降，有利于成品油市场的净化，保护行业参与者与消费者的切身利益。另一方面政府对批发资质的认证会更加严格，对目前市场上一些无批发资质但从事油品批发销售的单位带来冲击，进一步净化成品油销售市场。此外，税收分配关系上改革后，地方税收增加，地方政府对于油品销售企业的扶持力度将增大。

　　方案二：多环节、全覆盖、从量定额计税(多环节征收)

　　此方案将征收环节由单一环节改为多环节征收，在征收范围上实行全面覆盖，且继续实行从量定额计税。其中，多环节是对炼厂和批发企业(圈内)从量定额计税，全覆盖是指对包括汽油、柴油、燃料油等所有可替代液体化工产品统一课税。将各环节的企业分为圈内企业和圈外企业。炼厂作为生产企业将汽油卖给批发商时，征收1088元/吨的消费税，各批发商在圈内即使不断地内部转让亦无须缴纳消费税。因为这一环节很难界定。一旦批发商将汽油卖给圈外企业，就要开具1388元/吨的销项专用发票，由于进项税额为1088元/吨，经抵扣应纳300元/吨的消费税。这样一来，就实现了成品油消费税的多环节征收，有助于保证税制改革的平稳推进。

　　优点： 在炼厂和批发企业之间构建起了税收稽核关系，有助于减少税收漏洞;实现多环节征收，有助于保证税制改革的平稳推进;充分调动中央与地方税收征管的两个积极性;促进税收收入在地区间的公平分配;有助于保证税收规模，稳定税负。

　　缺点：大规模批发资质认定不适应国家当前着力强调的简政放权改革要求;征管成本增加; 增加了财政体制运行的复杂性，对中央财政部门的管理提出了更高的要求。

　　影响：与“出圈征收”方案的影响是一样的。一方面会让化工原料添加剂调和生产油品的企业，销量下降。另一方面政府对批发资质的认证会更加严格，进一步净化成品油销售市场。此外，地方政府对于油品销售企业的扶持力度将增大。

　　方案三：全环节、全覆盖、从价定率计税(全环节征收)

　　该方案规定从炼厂至销售全环节征收，借鉴增值税征收经验，以进抵销、层层抵扣;在税率设计方面，借鉴2011年来我国资源税对原油、天然气等从量转向从价征收、以及2014 年煤炭资源税的从价计征改革经验，实现成品油消费税的从价征收，使成品油消费税与油价挂钩，反映市场供求，能够更好地向消费者传递价格信号，发挥价格机制的杠杆作用，调节国内成品油市场。此外，成品油消费税由中央税改为中央与地方共享税，在一定程度上可缓解成品油消费地与税收实现地之间的税源背离矛盾，促进税收收入在地区间的公平分配。

　　优点：与国家简政放权改革保持一致;建立了层层稽核的征管体制，降低了监管难度;充分调动中央与地方税收征管的两个积极性;在一定程度上缓解了消费地与税收实现地之间的背离，促进税收收入在地区间的公平分配。

　　缺点：在稳定税负的前提下，税收波动剧烈;在稳定税负的前提下，税收收入浮动范围大。

　　影响：除与“出圈征收”方案和“多环节征收”方案会产生同样的影响之外，在一定程度上增加了油品销售企业的资金占用。再加上消费者直面部分消费税，使其消费行为更加理智，或对油品销量造成一定影响。

　　方案四：零售环节征税(零售环节征收)

　　该方案不同于上述三种方案，尝试将成品油消费税在零售环节征收，充分发挥消费税的消费引导作用，真正实现消费税的立法意图。在税率设计方面，仍继续实行从量定额征收，源头扣缴，更好地发挥成品油消费税对消费的引导作用。成品油消费税由中央税改为中央与地方共享税，以提高地方征管的积极性。

　　优点：充分发挥消费税的消费引导作用，真正实现消费税的立法意图;充分调动地方税收征管的积极性;可从根本上缓解成品油消费地与税收实现地之间的背离，促进税收收入在地区间的公平分配;减少炼厂资金占用。

　　缺点：纳税主体数量急剧增加，极大地增加征管难度，可行性差;税收流失将非常严重，加剧不同市场主体之间的不公平竞争。

　　影响： 一方面税收分配关系上改革后地方税收增加，地方政府对于油品销售企业的扶持力度将增大。另一方面，一般消费者并不明白目前油价所包含较高的税费，认为两桶油垄断市场、获取暴利，造成油价虚高，将消费税呈现在消费者面前有利于恢复销售企业被曲解的企业形象。此外，大大增加了油品销售企业的资金占用。还有一点不容忽视，会让使用化工原料添加剂调和生产油品(俗称调和油)的企业，生产成本进一步降低，但偷逃税可操作空间较大，将有更多劣质油流入市场，对正规行业参与者及消费者的切身利益会造成更大损害。

　　采取两步走策略

　　在当前的法制、社会诚信、市场监管环境下，结合税收收入稳定性、中央与地方关系、市场公平竞争、对成品油销售领域影响以及征管成本等因素，发现零售环节征收方案可操作性较差;出圈征收方案行政色彩浓厚，弊大于利;全环节征收方案税收收入波动过于剧烈，有违税收收入稳定的基本原则;多环节征收方案既在炼厂和批发企业之间构建起税收稽核关系，又有助于减少税收漏洞、遏制税收流失，可保证税收收入的稳定性。

　　千差万别的梯度发展国情决定了我国的经济增长必须是“包容性增长”，寻找不同利益主体、不同发展阶段过程中的“*大公约数”是改革的重要原则，建议采取“先完善现行税制，再构建多环节征收”的两步走策略，在现行成品油消费税征管机制未完善之前，不宜推出新的改革方案。(余辉)