发展国家石油储备还需倚重平衡思维

　　我国的国家石油储备已经发展十多年了，相关立法程序终于有了实质性进展。5月31日，国家能源局发布了《国家石油储备条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，国家石油储备无专门法规可依的历史或将结束。

　　完善的法律法规是国家石油储备项目能够得以顺利实施的制度保障。一些西方国家之所以能够拥有规模庞大的战略石油储备，是因为有相应的法律法规作为保障。例如，美国1975年颁布了《能源政策和储备法》，正式批准建设美国石油战略储备体系，德国有《石油及石油制品储备法》，日本有《石油储备法》。而我国的国家石油储备之所以进展比较缓慢，其主要原因之一正是缺乏专门的法规。此次《征求意见稿》比较清晰、全面、系统地规定了国家石油储备监管体系、构成体系和运行机制等，有利于确保国家石油储备项目尽快完成、基地平稳运行、收储和动用顺利实施。但是，笔者认为，国家石油储备或者说《征求意见稿》的完善还需要处理好以下几个方面的平衡。

　　一是政府与市场的平衡。国家石油储备的重要功能之一就是通过稳定国内石油市场来让所有利益相关者避免损失。国家石油储备具有公共物品属性，而且市场力量基本不会自发提供这种公共物品，改由政府提供是理所当然。但是，政府提供公共物品的方式与形式可以多样，应充分调动市场的积极性。例如，可以鼓励部分企业通过合理的方式在国家石油储备基地收储之前预购储备优先提取权，或者鼓励企业将自身的多余储备寄存在国家石油储备基地中供政府统一调度。这样可以缓解政府收储，以及管理石油储备时的资金压力。又例如，可以鼓励企业、消费者或者行业协会等向政府提供信息、建议或者通过召开听证会、释放“决策气球”等方式来广泛征集社会意见。

　　二是效果与效率的平衡。法规应明确政府储备的主体地位，将企业义务储备当作政府储备的有益补充，且申明其动用程序与政府储备有所差别。这样有利于确保国家石油储备具有足够规模、能够快速完成收储与放储，有利于确保国家石油储备达到保障石油供应安全、维护国家能源安全和社会稳定的效果。但同时，国家石油储备也不能不计成本、不讲效率。应成立专门的决策咨询机构，加强对国际石油市场的跟踪与研究，充分利用市场机制(如招标、拍卖)收储与放储，做到“高抛低吸”，尽量降低收储成本和提高放储收益;应尽量避免双重领导，建立权责明确、层级较少和集中统一的储备管理体制，提高管理效率。应确立国家石油储备项目绩效考核制度，建立综合平衡效果与效率的绩效评价体系。

　　三是效率与公平的平衡。国家石油储备的效率还体现在以较少的储备释放达到平抑市场波动的效果。完全依靠市场机制来释放储备，虽然看起来比较公平，但不一定有效，会给资金实力比较雄厚的部分市场主体以投机倒把的机会。这种情况下，就需要更多的石油储备才能达到预期的效果。因此，应以保障民生、维护社会稳定、满足刚性需求为原则，建立储备释放优先对象目录及配额目录，减少投机空间。但同时，被确定为优先对象的市场主体，也应该承担相应的储备义务，用油大户实则也须建立企业义务储备。只有这样，才能更好地体现国家石油储备的公平。

　　四是义务与权利的平衡。国家石油储备不能仅强调市场主体应该承担相应的义务，还需照顾义务主体应该享有的权利。实质上，国家石油储备所需的费用*终依靠市场主体承担，因此，应满足市场主体的基本知情权与监督权。承担储备义务的企业，尤其是原油、炼油和油品批发企业，在建设、管理义务储备方面需要数额可观的成本，且又不一定能成为储备释放的优先对象，因此应得到一定比例的补贴。

　　五是保密与公开的平衡。国家石油储备有必要以维护国家安全为目的建立严格的保密制度。但是，保密制度须经过专门而充分的论证，同时应建立信息公开目录，做到可以公开的全部公开。

　　当前，国际原油价格处于**周期，正好给国家石油储备基地提供了**收储的机会。然而，相关立法工作若不能顺利进行，也有可能导致错失良机。因此，政府牵头，凝聚社会共识，抓紧立法，是发展国家石油储备的当务之急。

　　(作者为长江大学石油经济与管理研究中心研究员)